台灣農會的社會資本形成與政策績效
作者：廖坤榮
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台灣農會已有近百年之發展歷史，然而近年來其社會形象欠佳，一時間似變得一文不值，農會往往被與地方派系政治劃上等號，外界紛將其與選舉聯想在一起，農會似已被認定政治性格化。但是，儘管農會面臨內在危機與外在撻伐的雙重挑戰，然而，從發展論（developmenttheory）而言，農會過去是台灣農村發展的重要的角色。況且從政策研究（policy study）的角度而言，農會是政府農村發展的政策執行代理者（policy implementation agent），與政府間形成一獨特而有效的「治理機制」（governance），成功地推動台灣農村發展與現代化，因而許多開發中國家，對台灣農會在農村部門的制度功能暨好奇又羨慕。本文根據「新公共管理」所提出的「治理典範」（governance paradigm），結合「社會資本論」（social capital theory），探討台灣農會歷經一世紀之發展，其多功能、多目標之獨特性，及其與政府所形成一有效的「農村發展治理體制」。正因農會為一「非政府組織」（non-government organizations,NGO），其與政府間獨特的夥伴關係，增強了政府農村發展公共服務供給的職能，農會及其成員（農民）間的信任、認同、規範、網絡等關係，經由政府之政治領導，通過政策轉化，適當地轉換為公共服務傳送職能（public service delivery capability），並且實質地提升政府農村發展政策績效。因而，當前社會雖一昧地指責農會淪為地方政治與選舉動員之「樁腳」，而其也面臨內部經營管理與外在經濟自由化、金融自由化之嚴峻考驗。然而，農會獨特的組織型態與成員關係，卻發展出獨特的「社會資本」內涵，從而成為政府之「政策代理者」（policy agent）與「政策傳送網絡」（policy delivery networks），其對農村現代化之公共政策執行有正面意義，對其他開發中國家而言，亦深具政策學習功能。因此，未來農會不應有存廢的抉擇，而是如何變革與組織再造的政策考量，這個百年老店如經適當改革，未來應仍能在台灣農業部門轉型與農村發展持續扮演新的角色。