« 政治科學論叢第47期出版日期 2011 年 03 月

半總統制:全球發展與研究議程

作者:吳玉山

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相對於內閣制與總統制而言,半總統制(semi-presidentialism)是一種較新的憲政體制。它肇始於一次大戰後的威瑪德國與芬蘭,而在一九九○年代大幅擴張。半總統制基本上有兩種定義方式,比較狹義的定義出自Maurice Duverger,這位法國學者是在學術界第一位提出半總統制概念的人,在此之前學界一般只意識到在傳統的內閣制和總統制之間有一些採行混合制的國家,但對於此種制度的具體內容並沒有清楚地界定。Duverger認為半總統制必須符合三項條件:總統直選、總統有相當的實權,以及總理領導政府對國會負責(Duverger, 1980)。由於何謂總統有相當的實權難以界定,因此Robert Elgie等學者便將這個條件刪除,認為任何憲政體系只要滿足了直選總統和總理對國會負責便是半總統制,這便是廣義的定義(Elgie, 1999a;Elgie, 1999b;Elgie, 2001;Elgie and Moestrup, 2007;Elgie and Moestrup, 2008)。因為在操作上較為容易,Elgie的定義現在已經被越來越多研究半總統制的學者所接受。根據這樣廣義的定義,半總統制現在已經成為世界上最被廣泛採用的憲政體制。

半總統制不是總統制或是內閣制的變體,也不是搖擺在內閣制和總統制之間的某種界線不明的憲政體制,而是含括了內閣制和總統制的兩個核心特徵的新型制度。它從內閣制擷取了總理對國會負責的特徵,又從總統制擷取了總統由全民直選產生的安排,使得在這樣的制度中不但出現了內閣制的軌道、也出現了總統制的軌道,從而形成本身的制度特徵,也就是「憲政兩軌制」。不過雖然在所有的半總統制中都有兩個軌道,但是在不同的國家中這兩軌的輕重卻不盡相同,這就使得半總統制表現出多種的樣態與次類型,而和內閣制或總統制有很大的不同。

更具體地來說,由於國家權力中最為關鍵的便是行政權,因此我們由行政權的掌控和負責便可以界定不同的憲政體制。在內閣制中行政權是掌握在由總理領導的內閣手中,而內閣對國會負責;在總統制中行政權是掌握在總統手中,內閣官員全是總統的僚屬,他們對總統負責。在半總統制當中,由於有兩軌的關係,我們無法清楚地看出究竟是誰掌握最高的行政權,而行政權又是向誰負責。造成這個現象的原因是半總統制有責任內閣的設計,所以可以走總理領導內閣對國會負責的軌道;但是在同樣的憲政體系當中又有總統直選的安排,這就使得總統具有統治的合法性,容易居於總理和內閣的上位,因此又可以走總統制的軌道。這樣兩軌的設計是半總統制的制度核心,影響所有其他的規定。即使在憲法中把最高行政權歸屬於由總理所領導的內閣,又明訂總理與內閣要對國會負責,一個全民直選、為民所付託的總統還是可能成為國家實際的最高統治者,將總理視為僚屬,並掌控政府的運作,從而造成憲政運作的慣例和憲政規範間的落差,這就是「憲政兩軌制」所造成的影響。總之,在半總統制當中國家權力的掌控和負責是不清楚的,有時候「總統制軌」較強,這個體制就運作得像總統制,甚至出現「超級總統制」(吳玉山,2000);有時候「內閣制軌」較強,這個體制就表現得像是內閣制。又有時候兩軌平衡發展,或是兩軌交替運作,甚至相互頡頏,形成半總統制豐富的多樣性。「憲政兩軌制」與「運作不確定」是半總統制的兩項特色,可以合稱為「不確定的兩軌制」。從制度研究的角度來看,「不確定的兩軌制」影響到制度的抉擇(制度上游)、運作的型態(制度中游)、制度的表現(制度下游),甚至制度的演化(在不同半總統制次類型間切換或移出半總統制)。一切半總統制的研究都必須環繞著「不確定的兩軌制」,才是抓住了半總統制的制度精髓。

以上述的概念架構作為基礎,本文將要討論半總統制憲政體系在全球的發展以及關於半總統制的研究議題。在前者我們要指出半總統制全球擴張的原因和方向,在後者我們將會對現今半總統制研究中最常採用的Shugart-Carey兩分法提出批評與建議。本文最終的關懷,是探討今日在台灣從事半總統制研究所適合採取的視野與議程,並與學術界和實務界對話。

 

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