「繆全吉教授逝世二十週年紀念─傳統與現代行政會通的歷史見證」學術研討會
記錄/政研四林軒毅
本系於一○二年六月八日假台灣大學社會科學院國際會議廳舉辦「繆全吉教授逝世二十週年紀念─傳統與現代行政會通的歷史見證」學術研討會，本次的研討會由台灣大學政治學系、台北大學公共行政暨政策學系、中國文化大學政治學系與東海大學行政管理暨政策學系四校主辦，以及行政院人事行政總處協辦。
為紀念繆全吉教授在學術、教育上的貢獻，且感念繆教授師恩浩大、培德育才，至今教澤廣被，桃李滿天下。本研討會首先是紀念會，邀請董翔飛大法官與各學者們緬懷繆全吉老師。其後分作三個場次，依照繆老師的學術歷程為主題，分別發表相關論文，藉此宏揚師道外，更體現傳統與現代行政會通承先啟後的意義，藉由本研討會為跨時代的重要見證。
壹、紀念會
研討會的開幕式由台灣大學政治學系王業立主任致詞，對所有與會來賓表達歡迎之意，且對於四個系一起合辦向繆老師表達敬意深感榮幸。這場研討會是國內少見的例子，繆老師逝世二十週年，仍有這麼多門生、故舊齊聚一堂，足見繆老師對學生的影響深遠、學術研究歷久彌新，在立功、立德與立言上的成就延續至今。
台北大學公共行政暨政策系顧慕晴主任則簡述籌備的經過，為感念繆老師的諄諄教誨，2003年正要舉辦逝世十週年追思研討會時卻遭逢SARS期間而作罷。這次的研討會特別感謝與會學者認捐經費、投稿文章，且依照繆老師的學術發展為主題規畫場次的內容，且繆老師的學生臥虎藏龍，本研討會敦請邱志淳老師為大家演唱，一同懷念繆老師。
中國文化大學林忠山老師憶起繆老師「罵學生」出名，但「罵」得越兇，愈是疼愛，學生懷念也更深。有感於制度史的研究日漸走下坡，期勉藉由這次的研討會把老祖宗的智慧與當今作結合，請與會學術先進共同討論。
本會邀請董翔飛大法官講述與繆老師一生的情誼。身為同學、戰友等多重「同」的關係，董大法官感性地談著繆老師的為人處事：「我們共同經歷抗戰、內戰，在烽火雲天、離鄉背井之下，我們這些高中生或剛升大一的學生遠渡重洋開始流亡到台灣，彼此充滿革命感情。繆老師論出生、學歷、經歷早可為官，最後只願擔任人事行政局的顧問，因為他並不願意創造輝煌的人生，他最喜愛的是校園生活，把一生奉獻給學術、學生。即使二十年過了，在座仍有許多朋友懷念他，發自內心的出錢出力來舉辦研討會，我衷心盼望繆老師地下有知，保佑所有愛護他的人和這個國家。」
緊接著由世新大學行政管理學系邱志淳教授演唱，邱老師親自作詞作曲，主題皆圍繞「歌詠行政憶念恩師」。透過邱老師嘹亮的歌聲，引領全場沁浸在溫暖的回憶之中，以及對行政倫理本質的吟詠。
貳、學術研討
第一場：中國政治制度史
繆老師早期致力於中國政治制度史研究，也指導學生撰寫相關論文，本場主題期待能傳承繆老師的研究精髓。第一場次由台北大學公共行政暨政策學系張世賢教授擔任主持，本場次有三位論文發表人，分別是台北大學公共行政暨政策學系顧慕晴教授、文化大學政治學系林忠山副教授與台灣首府大學通識教育中心劉振仁助理教授。三位評論人則分別是張世賢教授、台灣大學政治系盧瑞鍾教授與政治大學政治系張復華教授。
顧慕晴教授發表的主題是「資訊與皇權之強化─以明、清通政使司的興衰為例」。顧老師一開始憶及繆老師用心指導其博士論文，且不斷深化學生對古籍的閱讀。本篇論文主要探討資訊與皇權強化的關係，這篇論文的基本假設是皇權強化係憑藉對資訊的掌控，若皇帝掌握的資訊愈多，其權力愈大。而明、清時代是可謂歷代專制君主權力發展至極致的時期，兩代皇帝對資訊更是嚴密的掌控。本文以通政使司為素材，透過其在明代的興起與清代的衰退，雖二者在現象上截然不同，但是背後具有相同的意義，意即兩代皇帝都想透過資訊掌握以強化皇權。通政使司在明代的興起主要是皇帝為架空中書省相權，相對而言，通政使司在清代的衰微也是因為皇帝欲強化君權的方式之一。
顧老師首先分析皇權絕對化的背景，再來探究明代通政使司的機關設置，其最主要的目的乃是四方的奏摺可逕上皇帝，不經過中書省，藉此架空丞相對國事的議事權力。且皇帝另派親信掌控，捨原先經由中書省的公文路線，在消極層面上是袪除中書省壅蔽資訊的可能性；積極上可使皇帝有效掌握四方資訊，以保絕對權力。然而到了清代，通政使司的職權大幅縮減，乃至最終裁撤。顧老師分析原因有二：一為清代通政使司的資訊進出有所缺失，且與皇帝所期待量豐質精、迅速、隱密的資訊要求有所落差；二為新的資訊管道─奏摺應運而生，取代通政使司。以上這兩項原因亦是符合皇權在資訊上的需求。
顧老師在論文的結論提出三個啟發，第一、資訊為皇權重要的部分，並為皇權不可分割的必要內涵；第二、專制皇帝對資訊權的需求，在於企求對資訊管道的操控、資訊內容的獲得；第三，奏摺制度的興起取代題奏本章，主要是奏摺的直接性、充分性、隱密性等優勢，深為欲掌握大權的皇帝喜愛，各種資訊僅皇帝一人「獨家」掌控。
張世賢教授在評論中表示，資訊的強化，最重要的是決策，決策權愈大，權力愈大，反之亦然。因此可與當今公共行政的決策結合，探討資訊與決策的關係為何。資訊的暢通度、篩選、正確性也會影響權力的大小，猶如當今的公共決策須仰賴資訊流通機制。
林忠山副教授發表的論文主題是「秦漢時期智庫體制研究」。林老師認為春秋時期的治國知識市場嚴重的供需失衡，因此偶發原創出儲養知識人才的體制，在當時稱之養士體制，實際執行政策規畫和建議，雖非正式的組織，但已足以代表當今所謂的智庫體制，且此時的養士體制存在著「五養」─「示－入－供－用－出」養。本論文研究動機為此原型的智庫體制，發展到秦漢時代，隨著外在政治環境的改變，智庫體制會保持原貌嗎？若有改變，又如何變？變成何種型態？本文擬以路徑依賴（path dependence）途徑來解析中國的智庫體制。分別探討從春秋戰國到秦漢期間，存在哪些外來衝擊、關鍵時刻的影響，原型的智庫體制保存哪些鎖定效果或報酬遞增效果？最後的目的就是原型的智庫之轉變幅度為何？
林老師首先梳理西方的Think Tank概念，並與中國智庫概念相接。再以路徑依賴的途徑分析初期乃依賴歷史和經驗法則，接著環境變遷產生衝擊時，出現干預先前路徑的因子，此時出現報酬遞增、轉換成本、鎖定效果、自我再強化等變數考量，若再逢關鍵時刻的考驗，路徑會出現增減的演化，形成路徑再造，發展出另一種路徑演進的結果。林老師進而解析秦漢時期的政治環境，從秦代統一天下的智庫結構至東漢的智庫體制的改變。原型的智庫養士，到了秦漢轉為賓客體制、辟除孝廉體制與清流體制。春秋時期原型的智庫鎖定效果大致上有四點，包含形成知識治理市場、主客的獲益比高、可提升競爭力與五養得當，則客功能高。而秦漢的演進，以路徑依賴來觀察，其鎖定效果有五點，區隔出知識人力與治理市場、主客的依附高、主客高度結合、形成具有風險性的命運共同體、儒吏合途，以吏發身（西漢）與儒吏分途，以清流自詡（東漢）。
盧瑞鍾教授在評論中指出，此篇論文提出的模型有助於後人分析，本文爬梳史記、前後漢書等，資料呈現相當豐富。智庫的名詞可再商榷，智庫是一種組織，不過歷代君王身邊的智囊團、謀士群不一定是智庫的組織意義。其次，路徑依賴的研究途徑與中國的主題是否相容仍有待觀察。
本場次第三篇論文由劉振仁助理教授發表「明代的募兵制度」一文，劉老師從五個面向討論明代募兵制度，除了前言之外，包含募兵制度的出現、擴大、募兵制度下的鄉兵與土兵，以及此制度的總體評價。以往的政治制度研究泰半忽略傳統的軍事制度乃政治制度中相當重要的一環，明代的募兵制不論是早期的僉民壯為兵或後期召募而來的職業軍人，均對明代軍事有積極貢獻。後期的募兵從年輕力壯者挑選，且具有一技之長、也無世襲之慮、易於成軍的效果，然而愈到後期，明代朝廷愈是仰賴募兵，募兵數量需求日益龐大，士兵的素質良莠不齊，軍紀敗壞的情況時常發生，官兵有如強盜。此時對外戰事頻繁，大量募兵導致國家財政負擔漸增，日後國庫短缺、欠缺糧餉，所募士兵紛紛逃兵、兵變。
也就是說，明代募兵雖有正面意義，然任何一種制度皆有其侷限之處。以募兵替代衛所軍僅是權宜之計。面對地方局部性戰事尚可應付，若是外在局勢不利，為抵禦外侮所募的士兵僅是烏合之眾，不但拖垮財政，造成賦稅負擔，引起民變。所以任何制度都應該與時俱進，否則制度將會被時代淘汰。
張復華教授在評論中提出幾點疑問。明代的募兵制度始於何時？根據文中圖表與內文來看，有模糊含混之處。另外，「大規模的募兵」是否為文章內「正式的募兵」的概念？人名、年份與些許概念有待處理清晰。
第二場：人事行政
本場次主持人台灣大學政治學系許慶復教授回憶繆老師一生受人景仰，待人之親切。在告別式上，名流冠蓋雲集，連許多無利害關係的朋友也前來致意，可見繆老師的好人緣。本場次有三位論文發表人，分別是現任的考試委員蔡良文委員、開南大學公共事務管理學系仉桂美副教授與台灣警察專科學校張瓊玲副教授。三位評論人則分別是許慶復教授、台北大學公共行政暨政策學系陳金貴教授與台灣大學政治學系趙永茂教授。
第一篇論文由蔡良文委員發表的題目是「繆全吉教授對文官政策影響之探討」。蔡委員憶起繆老師鼓勵他在碩士班邊讀書邊從事實務工作，繆老師當時的智慧深不可測，今天回想起來更感受到老師的用心良苦。本文主要探討繆全吉教授對台灣公共行政、政治的影響，甚至二十年後的影響。
蔡委員首先爬梳繆老師七本著作為本報告的研究資料，第二個研究題旨為繆老師每個階段的神髓、點化是否能與當今現況接引？蔡委員認為繆老師在二十幾年前提出系統理論來解釋人事行政運作，從引進人才、系統轉化，以致後端養老退撫部分，繆老師最經典的談話是「人非人渣，是要運用的。」這部分又跟系統理論相異。而繆老師在系統理論中轉化的神髓即是行政倫理的核心價值也早在三十年前就提出來討論。蔡委員試著會通繆老師所提之系統理論，在憲法裡規範的權責下，他用功能的角度讓它轉換成以下四個面向，首先是文官的引進、甄補，繆老師強調功績制或代表制的比重需要調整，落實多元考試方式，藉以調和社會弱勢、少數族群的利益，且積極推動平權與反歧視規範；第二是激勵性的功能；第三為發展性功能；第四則是維持及保障的功能，即是談到退撫改革。繆老師長期關心文官制度發展，好壞經驗皆有其針砭之道，更提出公務人員「心中的那把尺」，文官如何把握社會公平正義與專業判斷之平衡點，此刻看來尤具深意。
評論人許慶復教授授認為本文的五大部分有助於學習我國當代公共行政，以及繆老師對我國公務人力的影響。另外，蔡委員將當代的良善治理的概念，例如公民精神、政府再造來對應二十多年前繆老師的論點，深具會通意涵。而蔡委員整理繆老師的人事制度變革的研究，相當值得參考。
第二篇論文由仉桂美副教授發表「由公務人員考績與退休制論優質公務人力之活化」一文。仉老師首先感念繆老師協助學生就業，擔心學生的生計令人感懷。本文主要探討公務人力活化，首要著重在特別權力關係的典範轉移，且已是全球化的位移，故必須面對諸多挑戰，例如布希時代的改革，尤其是高階文官的部分。事實上，高階文官是考試院近年重啟的議題，而近年也傾向各類專業職系的人才選用，舉辦專業證照的考試，同時反省白領從事文書工作之公務員的比例，必須走向才智社群(Intelligence Community, IC)的整合。仉老師指出金融海嘯之後，龐大財政壓力使得文官制度進行改革，經濟合作發展組織(OECD)研究也發現文官不再具有永業保障，權力典範移轉，亟需重新定位。
之後仉老師提出人力優質化，以及公務人員退休制的計算方式指標相異，有些指標可以參考，以荷蘭為例由三個層次組成，而OECD國家目前所得替代率為70%，大致上與本國目前草擬的法案接近。最後回到活化公務人力，考試院已於2009年將OECD的廉正、忠誠、專業、效能、關懷等五大核心價值通函中央地方各主管機關，並辦理相關訓練，努力獎優汰劣，以提升國家競爭力。
評論人陳金貴教授認為本文可將考績、退休的活化分別撰寫，更能集中焦點。本文從考績、退休的變化來探討，尤其是權力關係的典範轉移更為符合現實。以往公務人員被行政法綁住，當今新公共行政、新公共服務產生，公務員有更多彈性空間。陳教授建議將文中所提之範例國家作綜合的討論，以表達這些國家如何活化公務體制。另外，公務人員績效制度這節以美國政府為例，要特別注意多年前美國各州政府採取自由企業的方式，將公務人員數量減到最少，採用非公務人員從事公職，結果發現並無不好的情形。我國是否採用此制度仍有社會爭議，因有文官體制的背景存在，但是從考績、績效制度下的彈性著手，是否會激勵公務員表現則可以和國外比較，或許有所影響。陳老師也談及退休時間的早晚、退休金的改革與人力活化之關係，在政策陳述與制度確立上給予在職公務員安心，且讓他們理解自己的退休待遇，或許更可以激勵工作表現、活化人力。
第三篇論文由張瓊玲副教授發表的主題是「探討公務人員考績法中淘汰機制之演進」。張老師緬懷繆老師往日照顧的恩情，期許這場學術的饗宴能夠紀念繆老師學術上的奉獻。考試院從這屆考試委員上任以來，已提出幾個重要的人事政策，其中之一為考績制度，從民國九十四年民進黨政府就有現在這個考績制度的雛型，但在民國九十九年時又提出公務人員考績法的修正，故張老師研究這兩者之間的演變是否跟公共行政的理論脈流有所對照和影響。此淘汰機制是置於考績法內來談，毋論其他，僅以考績法作案例。張老師首先回顧Denhardt所提出的新公共服務(NPS)理論，強調「服務公民，而不是服務顧客」的論點，所以課責的重要性提升。淘汰機制內就應列入公務人員的公共回應性、行政作為之倫理性、組織對績效及行為態度的要求。
其次張老師由三種公共行政學理觀點來談公務人員的角色與責任。舊公共行政首重科技官僚的角色，重視組織的管理和控制；新公共管理則注重公務員更積極地視人民為顧客，以企業家的精神來服務客戶；新公共服務時期強調公民參與、正義、公平與對民主治理及公民回應性，此時人民是主人，並非以往顧客的角色。意即人民與官員應該是相互反映的關係，行政人員要能夠回應民意，因此新公共服務最主要的就是承認課責。本文第三部分，張老師探討績效考核與淘汰制度的演進。因功績制的影響，公務人員的淘汰機制以績效考核評斷，而公務人員考績法就是一項非常重要的政策工具。然而，現行的淘汰制度或法案以考績法最具代表性，從民國九十年提出考績設限，忽視其他考核，張老師提出為何公務人員只擔憂考績設限呢？我們無法從現行考績法看出更積極的作為。而九十四、九十九年提出修正案補強此方面的缺漏，比如考績丙等的要件列在施行細則，強制性考績等比例分配，欲淘汰表現不佳的公務員，實行之後的效果仍有幾個觀察面向，例如考績法之修正內容係屬時代產物，深受政經環境影響；兩考績法案均重視績效導向，但程度不一；時代演進下，九十九年版本反映出對回應性官僚的追求；考績丙等流於形式。最後張老師作出幾點結論，第一、績效導向之考核，應質化、量化並重；第二、績效衡量應力求共識，方能昭大信；第三、審慎評估考績法政策內容與執行方式，真正落實淘汰制度。
評論人趙永茂教授指出本文就行政學理論演化意義對焦當今考績法的過程嚴謹。建議可以參考其他國家的發展經驗，比如說他國在淘汰制度上的精神。因為本文強調課責，我們可以參考他國具體的指標為何、能否公開操作，若是操作後對制度有無傷害？且目前亟需建立公正的考核環境，比如地方的政治生態左右的因素，而非只有公務人員需要課責反省，整個大環境必須改善。
第三場：行政倫理
本場次由台灣大學政治學系陳德禹教授主持。四位論文發表人，分別是世新大學行政管理學系邱智淳教授、世新大學行政管理學系博士生呂佩安，公務人員保障暨培訓委員會評鑑處吳瑞蘭處長與東海大學行政暨政策學系柯義龍副教授。三位評論人則是陳德禹教授、佛光大學公共事務學系吳瓊恩教授與台北大學公共行政暨政策系林鍾沂教授。
邱志淳教授、呂佩安博士生發表的題目是「君子儒乎？小人儒乎？─論現代文官的倫理修持」。呂博士生首要提出Frederickson以西方公共行政少有論及官僚之道德證成為出發點，探討注重官僚道德性論述的儒家思想，其意識形態如何影響行政文化與將儒家觀點應用於憲政、法律、經濟、政治為基礎的西方公共行政道德觀。呂博士生表示一個君子從個人道德乃至社會層面的影響實踐，君子並非要成王，而是為了求道。本文將以「君子儒」此一儒家思想良善官僚之「理念型」，藉其古典政治思想與現代行政實踐的會通，探討現代文官的倫理修持。呂博士生進而指出君子儒的古典理想，舉司馬光的說法：才德全盡殊的聖人殊為難得，乃國家用人首選，若不可得，寧取愚人，德大於才。故已將公共價值內化人格的君子，才能自然流露毫不矯飾的公共服務精神。其後，比較孔子所言之君子儒與小人儒，君子儒的現代實踐又可分作公益、過程與自我義務之責任領域來談。
最後呂博士生對應君子儒與現代實踐，結論出文官在倫理修持的學習標竿有三。古今會通後，衷心期盼一群終身致力於達成良善治理的的良善官僚。
評論人陳德禹教授表示本文前言中引出各地的倫理價值討論不定於一尊，應促成不同思想體系的對話和反思，此背景作為開頭帶出價值和道德是分析、探討倫理的根源，也是鑲嵌在生活環境、文化歷史脈絡中。本論文用孔子的君子儒和小人儒的概念，並應用於現今的概念，以道德說明君子的本質，道德的本質是以他人為取向，專業性、道德性、以道德的深淺為區別，如用廣狹較有疑義。最後，在君子儒的現代實踐中，有關於義務和責任之領域分成喻義、治本和明道三方面，此概念較抽象，建議增添文獻說明。
第二篇論文由吳瑞蘭處長發表「公務倫理課程設計與學習評量初探」，本文以教育訓練、學習評量與公務倫理結合，架構是公務倫理之價值、內涵和守則、倫理課程設計與學習評量、公務倫理課程現況分析，以及未來課程設計的可行方向。吳處長引用繆全吉老師所著為吏之道篇─吏有五善和現今公務倫理的價值取向做比較，發現相去不遠。
吳處長發現企業的職場倫理有較多研究，公部門的評量可以更精進，可以借助其他領域的評量指標。吳處長提出為何倫理課程的設計困難，除了「知」外，另外包含「情、意、行」等學習領域。設計課程依據五個步驟，比如注意上下階層關係、是否具有先備知識、不同官等面臨相異的倫理議題。另外，在教學方法上約有四十多種，和倫理較為相關的方法有八種，比如說單向報告的陳述法，適用於單向的告知方式講授。有時候是討論法、遊戲學習法，或是模擬法強調長官與部屬的互動。在學習評量方面，評量的目的不在於證明，而是在於改善。吳處長舉出企業倫理的例子，可及時利用課堂的反應明瞭學習者的邏輯思維。另一例是醫學上心臟移植的案例，可觀察其中隱含的價值判斷。並提出未來可行的建議：課程部分是否可分成初階、進階班；在教材部分則規劃符合學習者程度；在教學方法要有職前訓練等不同訓練等彈性的方法；師資講座方面則加強培訓講座技巧。評量部分，加強第二層次的評量面向、結構化倫理的面談等。最後吳處長認為建立完整公務倫理的辨識量表需要專家學者與實務工作者一起努力，唯有在學習的部份達到效果，才可以在公務員面臨價值倫理兩難時從容以對、行中不偏。
評論人吳瓊恩教授認為中國的心性之學注重開發人的內在本心、直觀直覺，因此愈是高層主管應更具直觀智慧的能力。當代人邏輯思維很強，卻常流於正確的廢話，工具理性優於直觀能力。許多良知良能是智的直覺，不必依賴邏輯推理，缺心性之學亦難體會民間疾苦。若培養智的直覺，也愈具有系統性思考，勤修練就會有倫理之能力，過多的西方倫理學教育無助於知行合一。
第三篇論文由柯義龍副教授發表「新公共管理的課責倫理及其問題」一文，本文依序論及公共治理的面向、課責、行政改革的倫理課責等主題。柯老師根據OECD研究資料倡導倫理價值的核心為「以價值為基礎的公共服務」，行政倫理已是各國的潮流。現今不倫理事件層出不窮，課責性更為重要，本文主要根據新公共管理途徑下的倫理議題作探討。首先，柯老師探討公共事務的倫理面向；其次，說明課責的意涵，明瞭課責的多種途徑與方法；最後，公共治理的倫理課責所產生的問題為何。
第一部分公共治理的倫理面向始於倫理意涵探討，進而延伸到公部門的倫理內容，接著梳理行政倫理發展的系絡，而倫理的指標共有四項。第二部分公共治理的課責，柯老師引用Romzek的課責關係圖。而在1980年代通過行政改革之後，新公共管理的概念有七點內涵。第三部分行政改革的課責倫理問題，因新公共管理強調結果重於過程，是否導致課責、授權、倫理價值的爭議，本文從五個要點檢視課責問題，例如過分依賴市場競爭模式、更多的服務者有自由裁量權、結果導向的績效管理途徑，特別是從新公共管理到治理網絡的問題，也就是代議與民主網絡治理的課責關係。
本文最後，柯老師提出新公共管理使公部門倫理轉向顧客導向、市場課責和績效成果導向，造成了一些課責的困難。本文從課責倫理角度檢視新公共管理的改革問題，課責傳達了某一代理人有責任代表委託人而行動，且應對其有所回應，除了外在監控的方式之外，更期勉公務人員可發自內心對其行為負責，行政倫理的規範能夠內化於心。
林鍾沂教授在評論前首先感念繆老師對其碩士論文的幫助，使他順利畢業。林老師在評論中表示作者可更大膽的指出在四個臆測關係之下，哪一種是可能的發展方式，建議可進一步發展和申論。林老師認為績效的管理容易扭曲內部的管理，若只為民眾、主管服務，或是契約委外，只想盡好雙方的契約，容易忽略自己內心想要做好的價值。例如國內毒澱粉事件，我們期望政府把權力轉移到基層政府，但疏於管理之下仍不見效，所以權力釋出後，我們公民社會作足準備了嗎？
參、閉幕式
閉幕式由顧慕晴教授、林忠山副教授主持。顧老師致詞時感謝全場來賓的熱情參與，最後一場仍有許多人在座聆聽，令人感動，本會邀請學術先進共襄盛舉，董大法官講述和繆老師的情誼，同時首次辦會中安排演唱來紀念繆老師，感謝邱志淳老師的美妙歌聲，深具緬懷的意義。另外，在座的來賓台灣大學社會科學院副院長邱榮舉教授提議會場可展示繆老師著作、相關文件與照片，為日後再次辦會提供更精進的建議。更感謝所有參與的工作人員，期望再相會。
