電子報刊頭底紋圖

母系動態

政治與法律其實密不可分---蔡碧玉學姐

蔡碧玉(碩專4,臺灣高等法院檢察署主任檢察官)

陳勁豪(98畢,臺大政治所碩士)記錄整理

蔡碧玉

我現在服務的單位高檢署和臺大政治系有一個合作,我們邀請臺大政治系的老師,每個月一次到高檢署作一個專題的演講,跟檢察官進行討論。而我們也希望回饋系上,分享我們法律上的專業、工作上或生活上的經驗,與我們學弟妹們分享。各位現在在學,離畢業還有好一段時間,我知道政治系的同學選擇的工作五花八門,說不定也有可能進入我們的領域,既使沒有進入我們的領域,那政治和法律還是有非常密切的關係。

我大學是在政大念,政大法律系、法研所畢業,畢業當檢察官很久後,我想要在職進修,就沒有再選擇法律系,因為法律已經念的夠久了,就想念個跟法律有點關係、不那麼疏遠的科系,就選了政治系。很主要的一個原因是,當一個司法人,我們很討厭政治,司法最討厭沾染政治。但檢察官二十幾年的經驗,我發現司法和政治脫離不了,你不想理他,政治也會來理你,特別是檢察官這個職務,在政府的權力分工中,是一個特殊的位置,和政府其他機關間常會有合作、競爭與摩擦的地方。由於這涉及了政府的權力分工,故檢查權行使的性質是什麼,也被討論了很多年。當了這麼多年的法律人後,我認為法律人是不能不知道政治的。我們的訓練告訴我們說,當一個司法官,你就要接受孤單、忍受寂寞,人際交往越簡單越好,最好外面不要有什麼朋友,親戚也不要太常往來。這樣到底好不好呢?有不同的解讀,好的一面是你生活單純,不容易受人情、外界不當的干擾,你有很純淨的空間作審判、檢察的工作,但另方面,你這樣作宅男、宅女,能不能正確的認識到人情世故、認知到政府和人民間的關係、政府部門之間的權力分配運用、政府的行政措施和司法之間的關係呢?若你對這些都不認識,那司法的裁判其實是在象牙塔裡的。這是個兩難的選擇,但後來我選擇進入政治系裡,認識一些政治的觀點,也讓政治人認識我們法律人的觀點,因為這之間的對話常常有困難與瓶頸。

要跟各位報告的是台灣檢察制度的發展與司法改革,這原本是我兩週前在北京清華大學演講的題目,但後來又進行了修改。之前在清華大學的演講,雖然他們和我們是不同的法律,但都是法律人,所以講我們的檢察制度與一些司法問題,基本上沒有困難,但我不知道各位大一的同學對法律的認識有多少,不知道你們目前為止對司法的認識是從哪裡來的?如果是從台灣的電視、電影看到法庭活動的場景,那可能大多是錯的,連法袍都可能都是錯的。我們那時候最有名的美國法庭影集是洛城法網,現在我們到處都可以看到美國的法庭戲,但美式的法庭不見得是我們的法庭,因為他有陪審團制度,和我們不一樣。我想我今天講的方法會比較簡單一點,先讓各位瞭解我國的檢察官與檢查制度是什麼,再進入到司法改革,以幫助同學的理解。

包青天與現代法治觀

我想先請問各位同學,在你們現在的理解裡面,包青天相當於現代的什麼官職呢?縣長、法官?有沒有想過包青天的法庭裡,檢察官在哪裡呢?他有王朝、馬漢和展昭幫他查案,明查暗訪後把人逮進來,也常常看到人擊鼓鳴冤。我們可以看到,他是法官、檢察官,也是警察,那這樣的角色制度是如何變成現在這樣的呢?為什麼我們有需要把司法從行政裡分離出來,再把司法概念裡的審判與檢察分離呢?這是有一些演變和進程的。我們通常認為包青天是很好的法官,我們叫他青天,最主要是因為他很嚴明、六親不認,但他有個問題,他會刑求,他會大刑伺候,刑求後嫌犯就化押、認了,那馬上就可以判罪。包青天的角色若以現在的法治觀而言,他會刑求逼供、審檢不分,是不及格的司法。從逮捕到追訴到審判到執行都一個人在執行,我們信賴包青天,是信賴他這個人很公正、不收紅包、六親不認,但於司法的期待不可能建立於一個人是包青天再現,也不可能期待只靠他的人格去辦好工作。現代民主國家在權力分立的觀念上,每個權力之間需要相互制衡,讓每個角色在其位置上,可行使正當的權力、履行正當的程序,一個權力也不能過大,需要有其他權力相應制衡。

現代檢察權制度的轉變

在討論檢察權的轉變時,我們可以發現檢察制度比較核心的改變都是在這十幾年間,很多包括羈押權不見了、搜索權、監聽權也不見了,監聽權在2007年的時候改由法官行使。各位可以發現,過去我們檢察官擁有強大的強制處分權,權力和法官相當,但這十幾年間,透過好幾次刑事訴訟法的修正,逐漸讓檢察官和法官在權力的分配上出現不同的狀態。基本上,檢察官因為是積極主動的角色,如果他太強大,會形成權力過於集中。法官權力很大,但是他不那麼恐怖是因為法官是被動的,審判是不告不理的,若沒有人起訴、沒有人去告,法官是不能主動審判的,即便法官很有正義感、路見不平,但是沒有辦法主動偵辦案子。但檢察官有權力主動辦案,既使沒有人告、沒有人移送,只要發現犯罪,我們有一個機制叫作「自動檢舉」,檢察官可以寫一個簽呈,表明在什麼狀況下發現什麼犯罪。也因此,地檢署經常固定有人在剪報,每天看很多的報紙、電視,蒐集資訊,若從報紙的資訊發現可能的犯罪,進行偵察的必要,不必等到警察移送,也不必等到被害人來告訴,假定他是一個非告訴乃論的罪,檢察官就可以主動發動偵察,這時剪報人員就可以把相關資訊送予檢察長核閱,看是不是有必要指派檢察長調查。所以檢察官是積極主動的,故若其握有很大的權力是很危險的。

為什麼檢察官的角色重要,我們過去說審判獨立,說的是法官的獨立,但若檢察官被政治控制、影響,其實就是控制了刑事審判。所以我們常常這樣描述檢察官:「檢察官是開啟審判的鑰匙,這個鑰匙不打開,審判是不會開啟的」。故雖然說審判獨立,但在其前端,若檢察權的行使沒有獲得獨立的確保,則審判獨立亦無法確保。那為什麼檢察官會丟掉羈押權、搜索權呢?最開始檢察官被拿掉的強制處分權是羈押權,這是透過大法官釋字第392號來的,我剛進法務部的時候第一個負責的案子就是這個釋憲案。為什麼會有這個釋憲案呢?當時有一個有名的許阿桂檢察官,許檢察官已經過世了,他偵辦了一個當時很大的經濟犯罪,那個被告家族非常有名,就是翁大銘的家族,當時他羈押了翁大銘的弟弟引起了他們很大的恐慌,他們家對政治是很有影響力的,所以當時開始有立法委員提案要把檢察官的羈押權拿掉。但法務部不希望這樣的權力被拿走,經過了一番較勁、立法委員打了一架後,法案有二讀通過,當時通過的條文是個折衷方案,檢察官不能單獨行使羈押權,若要羈押,需有檢察長的同意。通過這種法案,對基層檢察官來講,比將權力交給法官還糟糕,因為當時基層檢察官很多人不信任他們上級的檢察長,認為上級是會有政治介入的,他們寧可將權力交給法官。但這是折衷的結果,當時希望不要一下子變動太多,對檢察體系造成太大衝擊。當時立法委員張俊雄,去申請大法官釋憲,也才有這個釋憲案,這號解釋開始了法官審查制的起點。而這個解釋的背後其實是一個政治的事件,他會進入釋憲程序其實是政治的因素而非法律的因素。

另外,關於搜索權,是因為成大MP3的搜索事件,當時這是相當轟動的案子,檢察官衝到成大宿舍抄電腦,把學生嚇壞了。一般而言,校園是一個比較敏感、被保護的地方,檢察官的舉動引起社會很強大的震撼,不是說犯罪不能偵察,但是整個行動的規劃與行政的掌握都比較草率,還有比例原則的問題,故引起社會很多批評。還有立委受檢察官偵辦,檢察官搜大安會館和立委宿舍,他不是進立法院搜索,而是在其邊緣,因為進到立法院行使強制處分權,會受到很多的牽制,所以他們沒有進入立法院,就進大安會館進行搜索。還有一個北檢的案子,他們去搜媒體,這是最致命的,造成媒體集體反撲,當時沒有媒體替檢察官講話,雖然那個案子裡,媒體的作為相當可議,媒體被懷疑以非法的方式取得偵察的筆錄或機密等等。當時新聞以問答的方式刊載,但若沒有看到筆錄的人怎麼會有這種東西呢?一定有人洩密、也一定有人取得機密,檢察官欲查洩密者,必須先從媒體那邊取得證據才能反查回去。總而言之,這三個事件使得社會害怕檢察官的權力,故當時羈押權、搜索權都是立委主動提案修法,搜索權的例子更有趣的是,共有十幾個案分別由不同的立委提出,這也是因為政治的原因所產生的修法。

至於監聽的部分,是法務部主動提出調整的,我自己認為既然羈押與搜索都沒有了,從法學理論的一貫性而言,監聽影響人民的隱私權比搜索更甚,搜索至少規定了一定的法律程序,必須提搜索票予受搜索人,拿走什麼東西也必須寫清單予被搜索人,故檢察官在執行搜索時,受搜索人是可以在場的,他只是必須眼睜睜的看著我們翻箱倒櫃。但監聽是偷偷摸摸的,你不知道,好像有個人偷偷住在你家一個月,你都不知道,而且是比較長期的,不像搜索是立即的。監聽是像幽靈一樣在你旁邊,等你知道後你會一直回憶過去時間的說話,會使你身心都感到非常的恐怖。所以可以想像的,如果搜索權都不由檢察官來決定,監聽權是早晚不保的。而且,監聽權成為立委向我們要脅的籌碼,若檢察官有事情在立法院引起公憤,監聽權就會成為立委提出要脅的目標,檢察官沒有什麼可以和立委交換的,在被要脅下,也只能任人宰割了。

所以看起來也許檢察官的權力很強大,但是儘管整體而言立法的結果是符合時代的潮流的,但這是相當政治的過程,而非是理性思維的法律過程。各位是念政治的,看起來這是個法律制度的變革,但其實背後都是政治的,因為檢察權挑戰到了不同人的權利,這些權利讓人意識到檢察權的行使可不可以這麼強大。總之,最核心的檢察權變動,都跟政治有關,都離不開政治,所以我們必須很務實的探討檢察權在政府機構中權力行使的方式,和其他權力間如何運作與制衡。

檢察機關結構與角色

現在檢察機關的組織,是三級三審,三級就是地方法院、高等法院和最高法院這三級,檢察署和法院是相對應設置的。我現在所在的機關是第二級的檢察署,相對應的就是高等法院。以刑事案件而言,三級三審就是由地檢署的檢察官提起公訴後由法院審理,法院做出裁判後,若當事人不服上訴,就會到高等法院,高等法院的案件在審理中是由高檢署,也就是高等法院的檢察官蒞庭實行公訴,高等法院裁判後,若當事人不服,還可以上訴到第三審最高法院。但並不是所有案件都可以上訴到最高法院的,有很多案件在法律上是輕罪,在法律上明文規定是不能上訴三審的案件,那就會在二審確定。

所以我們可以看到一個金字塔,理論上越到頂端案件越少,但實際上現在的訴訟制度並無法如金字塔般,這是因為我們目前的上訴制度有一點問題,一方面很多的案子在上訴審塞車,塞在二審法院;另方面很多案子上訴了第三審,最高法院把案子撤銷發回到二審高等法院重審,所以很多案子審完了上去又下來。有一位司法記者寫了本書就叫「流浪法庭三十年」,寫的是一個人的案件到法院審理三十年後才判決確定,從二三十歲的年輕人,到訴訟結束時已是垂垂老矣,一個人的半生都在法院度過,這是很慘忍的。不管是檢察部門或審判部門,這都受到極大的譴責,訴訟為何這麼沒有效率呢?當然三十年是個特例,但十幾年的案子就不是特例了,這其中很多的問題有待解決,包括訴訟構造上的問題。所以在司法改革時就提出說訴訟構造應該是金字塔型的,也就是越到上面案子越少,但現在卻是圓桶或直桶的狀態,案件並沒有減少,而是不停的循環,這是不合理的現象。

接下來介紹檢察機關的組織成員,檢察總長是只有最高檢察署才有的,全國只有一個。一、二審檢察署的首長都叫檢察長,檢察長下有幾個比較主要的職務,主任檢察官、檢察官、輔助我們的助理是檢察事務官、幫助我們記錄的是書記官,其他還有一些行政人員。目前我們檢察機關的核心議題包括了檢察權的角色,也就是檢察官的固有角色是什麼?還有檢察一體的問題。

檢察官的固有角色

首先,關於檢察官的固有角色,我們的檢察官其實是刑事程序的全程參與者。當一個刑案發生,從那一刻開始,檢察官就可以參與,一直到法院審判、執行完畢、關完了出來如何保護管束,都是檢察官在監督,所以只要是刑事案件,通通有檢察官的角色在裡面。是不是所有國家的檢察官都是扮演同樣的角色呢?未必,像中國的檢察官在偵察的部分只作貪污案,他們權力比較大的其實是公安,檢察官做的是訴訟的監督、起訴不起訴的決定等等。很多國家的檢察官是參與偵察,但所謂的參與只是監督偵察,第一線的偵察還是警察在做,檢察官只是作法律的監督與審查。像美國的檢察官的重點工作是法庭的實行公訴、在法庭的辯論,而不在犯罪證據的蒐集與偵察,但不論是哪一國的檢察官,共同的交集是,起訴一定是由檢察官來決定的,這個權力是在檢察官手上。

檢察官的角色地位為什麼有爭論呢?他是司法官還是行政官?檢察制度演進有一個關鍵點,1980年的審檢分立,也就是審判系統跟檢察系統的組織隸屬分離,這意味著在1980年以前,他們是合在一起的,當時,有一個司法行政部,是法務部的前身,統管各級法院與檢察署的司法行政業務,一直到1980年審檢分立後,司法行政部改為法務部,審檢正式分開,審判組織、各級法院歸給司法院管,各級檢察署歸予法務部,也就是現在的狀態。在中華民國的憲政體制上,我們有行政、立法、司法、考試、監察的五權分立,我們的檢察系統隸屬於法務部,他隸屬於行政院,是內閣的一環,從組織隸屬來看,其實檢察權是行政權底下的一環,但我們行使的權能卻完全是司法權的內涵。若把檢察權以行政而不以司法來看的話,他就會被視為等同於其他行政部門,檢察官一直很在意他的地位與屬性,這在不同的國家有不同的定位和權勢,有的國家認為他是准司法官,有個國家認為他是介於行政與司法的第三權力,而釋字392號已經明白表示,檢察機關是廣義的司法機關的一環,強調他的司法性格。

既然釋憲案已經確立,那到底在爭什麼呢?因為審檢分立後,雖然組織分別隸屬,但法官與檢察官行使職權的方式卻未隨之有重大改變。我民國74年底在當檢察官的時候,我的位置還是在法台上,在法官的旁邊,曾經聽一位檢察官前輩說,他們當時蒞庭的時候,坐在法官旁邊,檢察官很無聊,因為都是法官在審,所以檢察官坐在那裡就像隱形人一樣,他就是坐在那,而法官就扮演檢察官的角色,像包青天差不多,法官問案的態度和檢察官沒有兩樣,就好像被告與他是對立的。聽說那時候的檢察官坐在那很無聊,有時候還要看看報紙副刊以免睡著,可以想像當時的檢察官在那裡是無意義的,但這個狀態卻持續很久,直到2002年刑事訴訟法的修改,才讓檢察官實質蒞庭、走進法庭實質舉證,必較像美式法庭檢察官和律師有在辯論的狀態。在此之前,檢察官在法庭是很靜態的,他的主力工作是在蒐集犯罪、將犯罪嫌疑人提起公訴。自2002年到現在,不到十年的時間,我們的制度才有新的面貌。

檢察官歷經這些職權的改變,但為什麼審檢分立後檢察官還是坐在法官的旁邊,而不是下來和律師對坐?這有些檢察官心態轉變的問題,本來檢察官和法官平起平坐,要他下來的話這在他的心理上不容易調適。而且檢察官還握有相當大的強制處分權,既使審檢分立後十年,檢察官的位置從台上換到台下,他和律師還是不對等的,檢察官還是擁有非常強大的處分權,直到最近羈押權、搜索權等沒有後,檢察官才較當事人化。我曾經當過非常威風的檢察官,檢察官的權力等於法官,記得我當檢察官第一年的時候,雖然只是二十幾歲的小女生,警察看到我卻也會敬禮、當事人寫信也非常恭敬地署名「草民」、「叩上」。但現在的人哪裡要這麼尊敬檢察官,一天到晚在你面前舉白布條、寫上你的大名,他們不滿你的處分,就不斷地對你舉白布條抗議。我先生也是跟我同行的,也是檢察官,他作首長時下面的部屬曾辦過一個案子,當事人不服氣,就自己裝了一部司法戰車,有一段時間都在我們那裡紮營。這是不可同日而語的,這不是指我們地位一落千丈的問題,而是民主化的結果,過去對於象徵權威的官員,我們總是很畏懼的,但現在不是了,在言論自由下,大家可以大鳴大放,雖然法官、檢察官雖然在法台上有很多法律上的權力,但事實上他仍需要被檢驗。

另外,我們每天晚上九點後就不斷有山寨版的法院在開庭,這是一位蘋果日報記者描述的,我覺得相當傳神,他說台灣白天有法院在開庭,法院下班後,晚上九點就開始有山寨版的法院在開庭,很多call-in、政論節目從九點開始,大概百分之九十都是在評論司法個案,一直到每天的凌晨為止。經常法官與檢察官就這樣地被公審,這對我們造成相當大的壓力,以前我們覺得平面媒體評論個案都是應要被譴責的,但現在已經完全不一樣了,這是民主化的結果,但我認為有些畸形、也不正常。但這只是讓各位瞭解,在民主化的過程中,檢察官在人民的心裡,也起了某些變化,也需要被嚴格地監督。

回過頭來講,司法官與行政官的角色問題,就檢察官而言,位置並非是重點,但若法律上沒有定性,院檢經過這十多年調整,法官權力較為優越,也是擁有最後決定權力的人,檢察官要向他申請羈押、搜索、監聽,感覺起來像是老大,檢察官心裡自然不大是滋味。以前院檢是合署辦公的,院檢一家和樂融融,但若法庭裡法台上的法官稱我學長、向我敬禮,那當事人能相信他的審判會公正嗎?這是很奇怪的。現在不會有這樣的情況,不但透過組織隸屬的改變、席位的改變,同時權力優勢也不太一樣,連現在新蓋的法院與檢察署,也常不合署了,也許地還是選在一起,但用牆隔起來無法互通,需經過彼此的大門才能進入,或甚至更遠一點,檢察官若需出庭甚至需搭乘交通車。越來越多這樣的態勢,審檢分立經過這些演變,越來越分家了,但檢察官也因此憂鬱自己離法官越來越遠,是否意味自己離司法越來越遠而靠行政越來越近呢?檢察官害怕靠近行政會使他的身份職務無法像法官那樣獲得確保,法官不需要憂慮法官屬性的問題,透過身份職務的保障確保法官審判獨立,所以我們的法官是終生職,沒有任何法定的理由不能將其調職、換法院等等,有嚴格的規定。而檢察官受到的身份職務的保障待遇和法官是相同的,就這點而言,若承認我們的司法屬性,則這些保障就應該繼續維持且法制化,才能確保我們司法官的屬性。

檢察一體原則與爭議

另一方面,這又會觸及到檢察一體原則的問題,這一直是我們檢察體系的矛盾,檢察權可否獨立,是長久以來辯論的問題。現在的法律規定檢察官對外獨立行使職權,不受外界機官的干預,也就是外部獨立。但對內受檢察一體原則的拘束,也就是將整個檢察體系當作一個整體,有上下階層的從屬關係,上級對下級有指揮命令的權力。目前法律所明訂的檢察一體指揮監督關係,最核心的是檢察長對檢察官的職務移轉權與職務承繼權。我們檢方和院方不同的是,院方完全是電腦抽籤分案,而由於檢察官原則上會自己依據流水編號分辦案子,除非有專責的檢察官,但檢察長有指定分案權。法官審案不能這樣指定,因為這個風險太大了,會使得審判結果受到控制。

那檢方的偵察結果會因此被控制嗎?基本上檢察系統與審判不同的是,他是一個行政組織,他的任務是替國家完成追訴犯罪的任務,是具政策性質的任務,需要整個檢察體系持同一立場,故需要透過檢察一體去統合追訴意志,讓國家的意思表示一致。但若內部要一體,檢察長有權力分案或要求檢察官改正其辦案,若檢察官拒絕,則檢察長有權力將之收回來自己辦,或指定其他檢察官辦,這是法律明訂許可檢察長這麼做的。這個權力是全世界檢察長都有的權力,並非我國獨有。但自解嚴後,基層檢察官對檢察一體有很大的抗爭,主要來自於對某些個案的懷疑,基層檢察官不相信檢察長,認為受行政任命的檢察長很容易受到政治干預,因此一些較具激進改革思想的監察官,會在某些具體處分時,跳過檢察長,先造成既成事實再說,基層有很多這樣的案例。檢察長雖然擁有這種權力,但實務上發生的機會非常小,因為一來這會影響署內的和諧,二來這會弄得自己滿頭包,因為當這種事情曝光,很少人會去支持檢察長,所以檢察長很少使用這種權力。

其中一個案例是,花蓮有一位李子春檢察官偵辦違反選罷法的案件,他要起訴這個案子,但當起訴書送予檢察長時,檢察長不同意其意見,把書類扣下來希望和他溝通,但他不接受檢察長的意見,在尚未等檢察長行使職務移轉時,檢察官自己以郵寄的方式,將起訴書寄至法院。這在檢察體系中引起很大的討論,有人認為這個起訴是不合法的,因為沒有經過內部程序、也沒有經過檢察長的核可,通常檢察長核可後,案子才會公告起訴的結論。但這個案例沒有公告的程序,是起訴不合法;但也有人認為是起訴合法,因為現行法律明文規定檢察官可以用自己的名義為有效的意思表示,故無論以郵寄或公文送達,都是意思表示。後來花蓮地院的法官受理了起訴,亦即認為他起訴合法,但最後這個案子判無罪,證據不足。而在行政上,這位檢察官因違反了內部的檢察一體的指揮監督關係,被移送懲戒,後來公懲會做出懲戒的處分。這是比較清楚、典型的違反檢察一體的案例,雖然法律上有效,但內部受到懲處,這是我們自己的職務倫理,這也牽涉到,若檢察官不受內部檢察一體的約束,他的權力是相當可怕的,任何一個檢察官只要路見不平,就可以隨時追訴或偵察某一個人,這個權力是很大的。法官權力再大,都無法主動辦一個人,但檢察官可以,所以他在發動權力時,就應該受到內部更多的節制,內部的信賴要夠,才能讓他合理地運作,這是檢察官屬性的核心議題。

其實要談檢察一體,其前提是檢察權一定程度的獨立行使。純行政部門都是以首長的名義在處理事情,沒有獨立職權,行政一體、階層關係本是當然的道理,是我們在承認檢察權的某種獨立性,才會特別強調在內部一體時,要採取什麼指揮命令的關係。這有別於行政一體的指揮權力關係,為了節制檢察長濫用職務移轉權與承繼權,法務部訂定了檢察一體透明化的實施方案,規定檢察長若欲對檢察官下達指示,需以書面為之,以確保日後責任之追究。另外,檢察長的指令檢察官是可以有不同意見的,他可以反對,可以書面表達。而亦非所有事情都可以下達指令的,只有在法定的條件與情況下,才可使用指令權。目前這個方案在實務上已經實施,就我瞭解,檢察長用書面指令的方式來行使權力者,還是很少,多還是以口頭溝通。

接下來談的是司法官性格與檢察一體的關係,這看起來是衝突的雙面性格,但卻是檢察權無可迴避的本質。剛剛講的是上下服從的階層化檢察一體,才有指令權的行使問題,另還有橫向的檢察一體,亦即協同辦案,若一個案子很大,無法單打獨鬥,需要一個團隊一同辦案,這個團隊可能各有專長,這些專長組合才有辦法辦如跨國的洗錢犯罪、經濟犯罪等。現在有很多大案皆已以此方法辦案。有時檢察官、檢察事務官、調查員一個團隊可能會達一、兩百人,這可能是檢察官辦案策略的考量,若不採取同步搜索,可能會漏失許多辦案證據,而且搜索一個地點,常常都需要非常多的人力,例如有些大公司搜索,光是靜態守住每個樓層與出口就需要幾十名人力,還不包括要進去行動的人力,這時就必須大隊人馬以達到效果。一般檢察官比較不排斥橫向的檢察一體,但檢察改革運動剛開始時,有些檢察官對這件事是很有疑慮的,因為當時有幾個個案,當檢察官辦到一個程度,案子越來越敏感時,檢察長要求加人進來協同辦案,檢察官認為這並不是幫忙,而是稀釋、架空原本承辦的檢察官。為了解除基層檢察官的疑慮,特別訂定了協同辦案要點,規定檢察長若要指定檢察官加入單獨辦案的案件,需有一定的條件,人選並需徵詢原來承辦檢察官的意見。但大體而言,目前檢察官多傾向大案一定採取協同辦案。

法務部與檢察體系間的關係

檢察一體與行政監督有何差別呢?這牽涉部長與檢察總長的關係,是法務部長指揮檢察官,抑或是檢察總長呢?法務部長應該指揮檢察官嗎?我們檢察署是隸屬於法務部的,法務部是我們司法行政的主管機關,但最簡單的邏輯是,檢察官之所以在意自己是否是司法官或是行政官,就是害怕政治的介入,因為部長是政治任命,是內閣的一環,隨時可能被撤換,這和檢察總長本身即為檢察官的身份保障是完全不同的。檢察總長在這個體系內是最德高望重的位置,也是指揮的頂點,是檢察系統的總指揮官。目前法院組織法規定,法務部長是監督各級法院與檢察署,這裡的監督是行政監督而非個案監督,個案的監督,是由檢察總長下指揮的命令。在日本與韓國,法務部長不能對個案下指揮命令,但若要對個案有意見,可以透過檢察總長的指揮繞一圈來表示。但事實上,日本曾發生過法務大臣透過檢察總長指揮個案,引起了民眾反彈,導致於法務大臣下台,這是歷史上有名的案件,也自那時候,日本即沒有類似的案件。韓國也發生過法務部長要求檢察總長對某個個案採取措施,檢察總長抵死不從,最後辭職。我們曾經邀請過這位檢察總長演講,在分享這段心路歷程時,他表示,「根據法律,法務部長是可以指揮我的,但身為法務部長,我認為這麼做是違反檢察體系的自由決定與共識的」,但他也認為這麼做是抗命,只能選擇辭職,這也是我們津津樂道的典範。在堅持檢察系統的核心價值與行政倫理之間,必須有所抉擇。

目前我國的法務部長與檢察總長是平行的關係,法務部長可以對通案進行指示,也可以訂定政策與整體規範,例如辦案注意事項與要點等等,法務部長亦掌管司法行政,我過去有很長一段時間在法務部檢察司擔任司長,都是在做檢察行政、政策性的指導。法務部長與檢察總之之間的關係應如何領導檢察體系,使之有比較合理的權限行使呢?目前只有法務部長有義務至立法院接受質詢,但其實他並不能干預個案,亦無法就個案表達意見。這麼多年來,法務部長都是謹守這條界線的,但問題是,法務部長對個案並不瞭解,卻需要接受備詢,而檢察總長只有在年度審預算時會至立法院,故立委會以預算施加總長壓力,希望總長於個案給予滿意的答覆,這是有的,但除此之外,立委並不能隨時要求其至立院接受質詢。檢察總長有權監督指揮檢察官,卻不需接受立委質詢,法務部長接受立委監督,卻無指揮監督檢察官的權力,故若法務部長欲轉達立法院對檢察官偵辦個案上的意見,亦僅能轉達予總長參考。

檢察總長若如此有權力,似乎可與法務部長並駕齊驅,其實不然,因為原先檢察人事權握於法務部長手中,檢察官的升遷與調動是由法務部決定,這也是基層檢察官長期改革的目標,他們知道若檢察人事權一直握於法務部長手上,檢察權就不可能完全離開行政的控制,經過多年努力,目前檢察官的升遷制度是與行政人員不同的。檢察官有一單獨的人事審議委員會,其主席是政務次長,有17個委員,其中9位是基層檢察官選舉出來的,按照法院組織法的設計,法務部長可以指定四位、檢察總長可以指定四位,也就是說,票選的委員仍多過於官派的委員,這個條文是基層檢察官所設計的,為了維持總長與法務部長的平衡,同時加總起來檢察總長與法務部長仍少基層檢察官一票。現在檢察官的升遷調動,是由檢審會提名一定名單,由部長圈選適合的人,透過由檢審會對部長人事權的牽制,以我所知,法務部長常覺得自己沒什麼權力。

檢察總長雖有對個案的指揮權,但他沒有人事與預算權,一包預算給予法務部,該如何分配還是掌握於法務手上,法務部有檢察行政權、監督權,仍握有許多周邊的權力,故若法務部長不支持檢察總長,檢察總長仍是孤掌難鳴,因為即便他可以調動軍隊,但仍需要糧草才能打仗。故要真正讓檢察有力量,尚需要法務部長和檢察總長之合作。但若法務部長與檢察總長水乳交融,這樣好嗎?這個問題很有趣,我們的觀察是有點黏又不會太黏。現在檢察總長的任命需經過國會,但經過國會必然有許多複雜的政治因素,政治與檢察仍是有許多微妙的關係。

檢察改革與司法改革

以下要和各位談幾個檢察改革與司法改革的議題。整個檢察改革的歷史軌跡,是以檢察官為核心的司改議程,是有許多重要的時間點的:審檢分立、檢察一體的抗爭、檢察官法庭席位的變動。另外,審判獨立對檢察體系也有關鍵的影響,因為檢察改革運動之前,法院獨立審判改革運動是更早推動的,其中有幾個關鍵的運動:廢除裁判書送閱制、司法院預算獨立路線與法官自治。廢除裁判書送閱制是一個很經點的事件,過去法官做好的判決需給庭長與院長看後,這個判決才可以公告,現在檢察官的起訴書仍是這樣。但法官恐受到干預,不願意這樣,雖然我們觀察過去干預的情況是極少數,但只要有一兩件案例,就足以使這件事很不正當。經過一番社會運動後,裁判書類送閱制廢除,個別法官作的判決即可公告。司法院後來在預算的部分也獨立,不受到行政部門的牽制,亦即行政院若不同意司法院的預算,也只能加註意見,不能刪除。再來是法官自治,這是最核心的,包括分案、行政事務分配事項,都是法官自己開會,而非院長決定,藉此保留法官獨立審判較大的空間。

民間司改會是一個民間的組織,比較大的任務是監督司法審判與檢察部門的人權議題與改革事務,他們常派工讀生至法庭監看、記錄,交予媒體刊登,早年還會公布十大好法官與十大壞法官,曾經有被評為十大壞法官的人對他們提出毀謗的告訴,這個外部監督的手段是蠻激烈的,但客觀來講我覺得是有一點用的,外部的監督比內部監督來的有用。

另外是法學教育的改革,現在我們很多法律系畢業生考上司法官,受訓兩年就可以斷人生死,這被認為是很可怕的。於是有人提出可以仿美國的Law School,也就是大學其他科系畢業後,再來念法律研究所,唸完才能考司法官。日本、韓國這幾年都已改採這個模式了,我國這個制度討論了很久,但在大學法學院內有很多不同的意見,這有很多現實的因素,像是現在的法律系該怎麼辦呢?現在這麼多的老師該怎麼辦呢?對許多法律系學生而言這也需要過渡的時間,另外是考試引導教學,法律系八成的同學都在補習,這是很糟糕的,不考試的科目大家都沒興趣念。好像從民國100年開始,我們的司法官考試要改變方式,現在是兩試,筆試後才進入口試,以後筆試分成兩試,第一試是是非選擇題,先篩一半,再考申論題,再進到口試,受訓還要兩年,其實是蠻漫長的,但在這個漫長的養成過程後,直接來當司法官好不好,是我們法學教育的問題。大概是這樣了,不知道今天的演講內容大家能否聽懂,我盡可能用各位可以理解的語言介紹,若各位有問題的話請提出。

問與答

蔡碧玉

問:檢察官在上訴次數有沒有限制呢?會不會造成案子曠日廢時呢?

上訴並沒有次數的限制,就檢方的立場而言,我們也不希望檢察官濫行上訴,外界常有批評檢方不能因為面子問題,起訴的案子被判無罪就一直上訴,這是我們內部要控制的問題。但是不是有這個問題需要個別檢視,我無法在此評論。但的確,若沒有上訴的必要,就不要再上訴了,我在高檢署現在也有很多案子都不上訴了,但是可能個別案子有不同的處理。

問:現在為什麼還有法務部保留的必要呢?有沒有可能讓檢察機關獨立在行政體系之外呢?

你的意見是一直有被提出,也有人說要把檢察體系併入監察體系,但我不認為這是聰明的想法。有人是主張讓檢察總長兼任部分法務部長的角色,例如美國的檢察總長就是司法部長,兼司法行政的工作。若我們檢察體系單獨分離,也並非不可以,有其他國家亦如此,如中國大陸的司法部就不管檢察,其檢察最高的行政領導,是最高人民檢察院,最高人民檢察院的檢察長有檢察行政的權力,但我們的檢察總長並無這樣的權力。也有人建議檢察體系獨立出來,而法務部還有如矯正、政風、行政執行等等部分,不一定要留住檢察體系,這不是一個很容易的事情,但是個可以認真考慮的問題。